1971 - 2021 : Les 50 ans du ministère
de l'environnement

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1976 : année de la protection de la nature avant celles de la biodiversité


La loi sur la protection de la nature du 10 juillet 1976 : une longue histoire

Lorsque la loi sur la protection de la nature est définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 25 juin 1976 puis promulguée par le président de la République, Valéry Giscard d’Estaing, le 10 juillet, une longue et chaotique période s’achève, celle de son élaboration commencée à la fin des années soixante. Viendra ensuite celle de la rédaction de ses premiers décrets d’application, parus en 1977 et 1979, puis l’application de ses dispositions d’origine, sur une vingtaine d’années, jusqu’à ce qu’elle soit renforcée par la loi du 2 février 1995, dite loi « Barnier ».

Cet article a pour objectif de relater la première étape, celle de son élaboration.

Néanmoins, avant d’en arriver là, il paraît utile de rappeler que la politique de protection de la nature n’a pas commencé avec la loi de 1976, ni même avec la création d’un premier ministère de la protection de la nature et de l’environnement en 1971. Sans remonter à des temps plus anciens où l’on trouverait les prémices de la reconnaissance par le pouvoir royal puis par l’État de la nécessité de la conservation de certaines ressources naturelles, telle la forêt, et des beautés de la nature [1] , on peut dater de l’après dernière guerre le lancement d’un certain nombre d’initiatives majeures en faveur de la protection de la nature, au sens où nous l’entendons encore aujourd’hui : citons notamment l’institution en 1946 d’un Conseil national de la protection de la nature et, en 1948, la création d’une Union Internationale pour la Protection de la Nature (UIPN) à Fontainebleau et de nombreuses autres actions présentées ci-après.

Il faut dire d’emblée que durant les années cinquante et soixante, si le boom économique des « Trente Glorieuses » bat son plein, nombreux sont les scientifiques et les intellectuels qui alertent l’opinion et les pouvoirs publics sur les dégradations que font subir à la nature le développement industriel, l’aménagement du territoire et la modernisation rapide de l’agriculture. Ils tentent de faire prendre conscience que le développement économique ne doit pas se faire au détriment de l’Homme et de la Nature (Roger Heim, Georges Duhamel, Michel-Hervé Julien, Robert Hainard, Samivel, Théodore Monod, François Bourlière, Jean Dorst …). Un hommage doit être rendu à ces personnalités diverses du monde scientifique, universitaire et littéraire, peu nombreuses mais de très haute qualité intellectuelle et morale qui défendirent cette cause. Il doit en être de même vis-à-vis de quelques hommes politiques visionnaires et de trois institutions qui prirent une part active dans l’écriture de cette histoire d’avant la loi sur la protection de la nature, la Société Nationale de Protection de la Nature, le Muséum National d’Histoire Naturelle et le Conseil National de Protection de la Nature. Il faut y ajouter un petit groupe de jeunes fonctionnaires de toutes origines, enthousiastes et passionnés par la cause de la protection de la nature, qui agirent avec de faibles moyens, et dans un contexte où celle-ci n’avait pas encore acquis sa légitimité dans l’opinion publique et heurtait de puissants intérêts publics et privés.

Le rappel de ces premiers éléments précurseurs d’une politique plus globale qui verra effectivement le jour avec la création du ministère dirigé par Robert Poujade en 1971, a aussi pour but de faire comprendre pourquoi s’est progressivement imposée l’idée d’une grande loi générale sur la protection de la nature. Mais passer de l’idée à l’adoption de la loi prendra du temps, une longue marche de huit années …

Les années cinquante : avec la foi, sans la loi

C’est au sein de la direction générale des Eaux et Forêts que la plupart de ces initiatives prirent corps, au commencement des années cinquante. Le premier souci des précurseurs fut de sensibiliser l’opinion publique, les enseignants, de former des hommes et de persuader les autorités.

A titre d’illustration, on peut citer l’instruction du 23 avril 1953 du directeur général, François Merveilleux du Vignaux. Il attirait spécialement l’attention des conservateurs des Eaux et Forêts sur l’intérêt d’une « propagande active en faveur de la protection de la nature » et insistait sur l’opportunité pour les ingénieurs chargés de cours dans les écoles normales « d’inclure dans leur programme d’enseignement une leçon spécialement consacrée à développer cette notion de base qu’est le respect dû aux choses de la nature ». Il récidivait le 11 juin 1953 en leur diffusant une leçon-type consacrée à « la protection de la nature, à sa nécessité et à ses avantages » rédigée par l’Union Internationale pour la Protection de la Nature.

L’une des raisons de ce choix tactique était que l’administration des Eaux et Forêts avait bien peu de moyens juridiques et financiers à sa disposition pour lancer et assurer des actions réelles de conservation sur le terrain en dehors des forêts domaniales et de certains terrains de l’Etat. Et les richesses scientifiques et biologiques du pays étaient mal connues.

Les outils juridiques spécifiques faisant défaut, il fut tout d’abord proposé d’étendre la possibilité de classement des monuments naturels et des sites, offerte par la loi du 2 mai 1930 aux sites revêtant un intérêt scientifique pour en faire des réserves naturelles. Ceci fut fait avec l’adjonction de l’article 8 bis en 1957 et le classement en 1961 d’une première réserve naturelle officielle, le lac Luitel dans l’Isère à l’initiative d’un conservateur des Eaux et Forêts de Grenoble, M. Gaubert [2] . Mais ce dispositif ne répondait pas à toutes les situations alors que de fortes pressions s’exerçaient sur les espaces et milieux naturels. La direction générale des Eaux et Forêts reçut du Gouvernement la mission de trouver des solutions nouvelles pour y répondre. Elle s’organisa en conséquence en confiant d’abord cet objectif à un chargé de mission, Yves Bétolaud, puis à partir de 1957 en constituant en son sein une division de la Protection de la Nature dont celui-ci prit la tête [3] et qui fut ensuite transformée en sous-direction de l’Espace Naturel en 1965 dans le cadre de la réforme du ministère de l’Agriculture.

Pour contenir la poussée urbaine et son appétit dévorant pour les espaces boisés, les ministères de la Construction et de l’Agriculture firent adopter l’ordonnance du 31 décembre 1958 [4]
qui a ouvert la possibilité de classer en zone inconstructible dans les plans d’urbanisme, futurs plans d’occupation des sols (POS), certains espaces boisés urbains et périurbains.

Pour les grands espaces dotés de paysages et d’écosystèmes remarquables, il n’existait pas d’outils juridiques non plus. Les parcs nationaux avaient cette fonction à l’étranger, et, paradoxalement, dans les colonies françaises où de nombreux parcs avaient été créés entre 1921 et 1936 par les gouverneurs de ces territoires. Mais il n’en existait pas en France métropolitaine, à l’exception du parc national du Pelvoux institué dans des conditions particulières par l’État entre 1913 et 1924, à l’instigation du conservateur des Eaux et Forêts de Grenoble, Alphonse Mathey [5]. Celui-ci avait développé très tôt l’idée d’établir des parcs nationaux en France, dès 1913, dans un rapport présenté au congrès international forestier [6] . Mais la guerre stoppa ce mouvement. Au mois de décembre 1959 le Premier ministre, Michel Debré, demanda à la direction générale de préparer un texte instituant les parcs nationaux [7]. Ce fut fait très rapidement en relation étroite avec le Conseil National de la Protection de la Nature dont l’une des missions consistait justement à définir le statut des parcs nationaux et des réserves. La loi fut adoptée par le Parlement et promulguée l’année suivante par le Général de Gaule, le 22 juillet 1960.

Pour les citadins, de plus en plus nombreux à vouloir s’aérer et pour les touristes et vacanciers, les forêts publiques offraient un lieu de détente en rapport avec leur fonction sociale mais elles bénéficiaient jusqu’alors de bien peu d’aménagements spécifiques pour permettre leur accueil sans porter atteinte au cadre naturel, à la faune et à la flore, au calme des lieux et à la production forestière. La direction générale proposa en 1962 au ministre de l’Agriculture, Edgar Pisani, une véritable politique d’aménagement des forêts domaniales et des collectivités pour l’accueil des visiteurs et des promeneurs. Cette nouvelle politique eut des effets bénéfiques sur l’éducation du public et permit notamment, en raison de la demande sociale qu’elle engendra, de valoriser et de protéger les forêts et espaces verts périurbains.

Cette politique d’ouverture des espaces publics forestiers avait aussi un corollaire : l’acquisition par l’Etat et les collectivités de forêts remarquables menacées en région parisienne et près d’autres agglomérations telles que Lille et Marseille et sur le littoral.

Les années soixante : la nature n’en peut plus …

Dans un pays comme la France où l’emprise humaine avait été et restait forte, il apparaissait évident que les parcs nationaux seraient peu nombreux en raison des exigences auxquelles ils devaient répondre. Toutefois, d’autres formules étaient pratiquées à l’étranger, notamment en Allemagne et en Grande-Bretagne, permettant de satisfaire les besoins en loisirs des habitants des grandes agglomérations, sans pour autant rechercher des buts scientifiques ou des sites exceptionnels. A l’initiative d’Edgard Pisani, ministre de l’Agriculture, et d’Olivier Guichard, délégué à l’Aménagement du territoire, une mission fut envoyée en Allemagne fédérale en juillet 1964 pour étudier le système des Naturparks allemands. A son retour, elle rédigea un rapport préconisant d’adopter en France une formule voisine [8]. Un décret permettant d’instituer des parcs naturels régionaux était signé le 1er mars 1967 par le Général de Gaulle.

Comme il a été souligné plus avant, les connaissances sur les milieux naturels, la faune et la flore étaient fragmentaires et empiriques, ce qui amenait à porter au coup par coup des jugements sur les risques que les projets d’équipement pouvaient faire encourir aux richesses naturelles. L’équipe en charge de la protection de la nature ressentit le besoin de disposer de plus d’informations pour être plus efficace. Cette préoccupation était partagée par le Conseil National de la Protection de la Nature. Celui-ci demanda en 1968 à la direction générale des Eaux et Forêts de rassembler les données disponibles. A cette fin, par une circulaire du 21 avril 1969, les ministres de l’Agriculture et des Affaires culturelles demandèrent aux préfets de conduire un « pré-inventaire des sites et richesses naturelles de la France » en faisant renseigner des fiches élaborées par le Muséum National d’Histoire Naturelle. Devant l’urgence, instruction leur était donnée de recenser en priorité et rapidement les sites les plus remarquables afin de pouvoir parer à leur destruction [9].

Au mois de septembre de l’année suivante, alors que la France venait de connaître les événements de Mai 68, se tint à Paris à l’UNESCO la première conférence intergouvernementale d’experts sur « les bases scientifiques de l’utilisation rationnelle et de la conservation des ressources de la biosphère » [10]. Le rapport présenté par la délégation française mentionnait, pour la première fois, qu’un texte général sur la protection de la nature était en préparation dans les services du ministère de l’Agriculture. Il s’agissait d’un premier projet de protection juridique du patrimoine naturel français. Elaboré par la sous-direction de l’Espace Naturel, le texte, un décret, prévoyait de donner la possibilité aux préfets d’établir par arrêté des listes d’espèces végétales et animales et des minéraux à protéger dans leur département. Ce texte fit l’objet d’un examen approfondi par la section des travaux publics du Conseil d’Etat, mais aucune suite de lui fut donnée à ce moment-là [11] .

Cette-année là, dans la foulée des « événements » du mois de mai, les associations locales et régionales de protection de la nature, avaient ressenti la nécessité de se regrouper pour mieux faire entendre leur voix des pouvoirs publics. Elles demandèrent à la SNPN, présidée par François Hüe, de prendre la tête de la création de la Fédération Française des Sociétés de Protection de la nature (FFSPN).

Le 23 mai 1969 éclata « l’affaire de la Vanoise » qui verra, à l’instigation des associations de protection de la nature, se mobiliser la France entière pour défendre l’intégrité du parc national de la Vanoise lorsque la station de sports d’hiver de Val Thorens voulut s’étendre sur le glacier de Chavière et le vallon de Polset. L’indignation et le tollé général furent d’une telle ampleur [12] que le Président de la République, Georges Pompidou, donna lui-même l’ordre de stopper le projet.

Cet événement eut une portée considérable. Il peut être considéré comme fondateur d’un nouveau cours de l’histoire de la protection de la nature et de l’environnement en France. Une prise de conscience s’était installée, en particulier parmi certains responsables publics et politiques. A partir de cette année là, les choses s’accélérèrent. A l’instigation de Serge Antoine, alors chargé de mission à la DATAR et de quelques fonctionnaires, dont Alain Bacquet, Philippe Saint-Marc, Yves Bétolaud et de l’académicien Louis Armand, un remueur d’idées, une réflexion fut engagée pour élaborer un programme d’action sur l’environnement. A la suite de cette initiative, le Premier ministre, M. Jacques Chaban-Delmas, qui prônait une « nouvelle société », écrivit le 24 octobre 1969 à ses ministres pour leur demander de lui proposer « un programme d’action propre à assurer une maîtrise plus grande de l’environnement, par les moyens, notamment, de la lutte contre les nuisances, de la réduction du bruit, de l’élimination des déchets, de la sauvegarde des sites et des paysages, de la protection des grands espaces naturels ». Il chargeait la DATAR d’animer un groupe de travail interministériel pour finaliser le programme en relation avec Louis Armand.

La décennie des années soixante-dix commença par une année faste pour la protection de la nature. Ce fut tout d’abord le discours mémorable du président de la République, Georges Pompidou, à Chicago, le 28 février 1970, lors de son voyage aux Etats-Unis. A bien des égards, cette allocution restera comme fondatrice de la nouvelle politique de la protection de la nature et de l’environnement qui allait être lancée en France sous son impulsion. Il y déclarait notamment : « Il faut créer et répandre une sorte de morale de l’environnement imposant à l’Etat, aux collectivités, aux individus, le respect de quelques règles élémentaires, faute desquelles le monde deviendrait irrespirable ».

Ce même mois de février 1970, à Strasbourg, se tenait, dans le cadre du Conseil de l’Europe, la première conférence ministérielle européenne sur la conservation de la nature et la célébration de la première « Année européenne de la protection de la nature ». Ce fut un événement qui, grâce aux innombrables manifestations organisées dans les pays européens et l’écho que leur ont donné la presse, la radio et la télévision, permit de sensibiliser en masse, et pour la première fois, l’opinion publique et les responsables politiques aux dangers auxquels l’homme s’exposait en souillant et en dénaturant le milieu dans lequel il vit. En France, le comité d’organisation était présidé par le ministre de l’Agriculture, Jacques Duhamel.

Sous un titre choc, « La nature n’en peut plus », celui-ci fit établir par Nicolas Skrotzky dans un numéro spécial du bulletin d’information du ministère publié par la Documentation Française, le bilan de toutes les « nuisances », on dirait aujourd’hui les « pressions », qu’exerçait l’homme sur la nature et son environnement. L’auteur y dressait un constat sans complaisance, catastrophique : explosion démographique, pollution de l’air et de l’eau, érosion et empoisonnement des sols, massacre de la faune. Ce constat l’amenait à conclure que la période d’exploitation « sauvage » de la planète était terminée et que devait s’y substituer une organisation globale basée sur une connaissance parfaite des conditions de l’environnement et une gestion du milieu naturel devant répondre aux exigences de tout économie : prévision et organisation, contrôle constant de l’évolution de la situation.

Ainsi, au début des années soixante-dix, la prise de conscience est quasi générale et le constat est sans appel. Ce cri, « La nature n’en peut plus » est poussé par tous ceux, hommes de sciences et de lettres surtout mais aussi responsables de grands organismes nationaux, publics et privés et par quelques hommes politiques qui, depuis une vingtaine d’années déjà, ne cessent de tirer les sonnettes d’alarme sur les dangers que fait courir à la nature et au-delà d’elle, à l’homme, « la technique qui devrait le servir au lieu de l’asservir », avait déjà dit Eugène Claudius Petit, ancien ministre, le 6 novembre 1957, en présidant l’assemblée constitutive des parcs de France avec l’écrivain Georges Duhamel.

Les années soixante-dix : la loi pour espoir…

Dans ce mouvement général, et pour donner plus d’ampleur à l’action entreprise par son ministère, Jacques Duhamel, créa une direction générale de la Protection de la Nature (DGPN) la 4 mars 1970 et nomma à sa tête le préfet Marcel Blanc. Elle était notamment chargée « d’étudier, animer, coordonner, l’ensemble des actions tendant à la défense de la nature et à la préservation des équilibres biologiques, à l’aménagement du milieu naturel ».

Le programme des « Cent mesures pour l’environnement [13] » demandé par Jacques Chaban-Delmas fut bouclé au mois de mai 1970 en comité interministériel. Il fut finalement adopté le 10 juin suivant en Conseil des ministres. A cette occasion, le Président de la République, Georges Pompidou, déclara notamment : « Il ne s’agit que de la toute première étape d’une action qui demandera persévérance et obstination. L’action à mener ne peut qu’être interministérielle. Ce qui est en cause, ce sont les conditions mêmes et le cadre de vie des hommes ». Compte-tenu du nombre des services et organismes intéressés par ces mesures et de la nécessité d’intégrer les diverses actions dans une politique cohérente, le Gouvernement institua par décret du 30 juillet 1970, un Haut-Comité de l’Environnement chargé de suivre l’application des mesures de ce premier programme et de faciliter la concertation interministérielle.

C’est dans ce programme, à la mesure 58, que l’on trouve la seconde évocation officielle d’un projet de loi sur la protection de la nature, mais dans une acception réduite à « l’interdiction du prélèvement de certaines espèces rares et menacées ». Le ministre de l’Agriculture avait confirmé que ce projet de loi était prêt à être soumis au Parlement devant le congrès de la Fédération française des sociétés de protection de la nature réuni à Chaumont les 5 et 6 juin 1970.

Néanmoins, force a été de constater qu’à la fin de l’année, le texte n’était toujours pas déposé. Pourtant, un projet dit « Bétolaud » modifiant et complétant le code rural existait bel et bien. Et il est intéressant de constater que ce texte prévoyait déjà, outre la préservation des espèces rares, que « la protection de la nature, notamment de l’espace naturel, des équilibres biologiques et des ressources naturelles renouvelables contre toutes les causes de dégradation qui les menacent, et notamment contre la pollution de l’atmosphère et de l’eau, est d’intérêt général ». Les effets attendus de cette disposition étaient cependant restreints au domaine d’application du code rural. Le texte comportait aussi une série de mesures pour adapter la réglementation et la pratique de la chasse aux nécessités de la protection de la nature.

L’année 1970 avait bien commencé et elle avait été riche de signes politiques et de décisions favorables à la protection de la nature et de l’environnement mais elle se terminait sans que la loi attendue par les associations de protection de la nature n’ait été déposée devant le Parlement.

Et pour cause, le début de l’année 1971 allait créer une surprise mais d’une autre nature ! Annoncé par un communiqué de l’Elysée le 8 janvier, un décret daté du 2 février fixait les attributions du tout nouveau ministre délégué auprès du Premier ministre, Robert Poujade, chargé de la protection de la nature et de l’environnement. Le rêve devenait réalité pour tous ceux qui pensaient que la conservation des richesses naturelles ne serait efficace que le jour où elle serait prise en charge par un ministère de plein exercice, un « grand » ministère, comme l’écrivait Christian Jouanin dans le Courrier de la Nature de ce début d’année 1971.

Durant la première année, M. Poujade, dut redoubler d’efforts pour constituer son ministère - pour exister- et tenter d’infléchir la politique des autres ministères. Installés de longue date, dotés d’administrations bien pourvues en personnels et en moyens, ceux-ci, à l’exception de l’administration forestière du ministère de l’Agriculture, découvraient l’environnement, une idée nouvelle et dérangeante pour eux. Ce n’est que l’année suivante qu’il trouva l’opportunité de réouvrir le dossier de la loi sur la protection de la nature. Il avait hérité de la direction générale de la Protection de la Nature (DGPN) qu’il transforma en direction générale de la Protection de la Nature et de l’Environnement (DGPNE) et il avait conservé son directeur, M. Marcel Blanc. De ce fait il héritait aussi du projet de loi sur la protection de la nature, le projet « Bétolaud » déjà cité, que le ministère de l’Agriculture n’avait pu faire aboutir malgré l’action volontariste de M. Duhamel.

M. Poujade, pensait que si le bilan de la politique française des parcs naturels était largement positif, il ne devait pas pour autant masquer la réalité. Il était convaincu que ce n’était pas parce que des « coins de paradis » avaient été protégés ici et là que la protection des espaces naturels était assurée. Il convenait pour ce faire de changer d’échelle et d’approche. Il lui fallait disposer d’un outil législatif de portée plus général pouvant s’imposer en dehors des espaces protégés. Le 18 septembre 1972, Marcel Blanc lui proposa de remettre en chantier les deux projets de loi qu’il avait rapportés de l’Agriculture : l’un sur une réforme de la chasse, l’autre sur la protection de la nature et de l’environnement.

Dans la réponse qu’il lui fit, le 20 octobre, M. Poujade donnait son accord à ces propositions. On peut dater de ce jour le démarrage de l’épopée du projet de la loi sur la protection de la nature, qui, de version en version, d’avatars divers en relances successives, finira par être adopté.

Cette année-là, le 14 novembre, sur une proposition de Philippe Saint-Marc, la Fédération des sociétés de protection de la nature (FFSPN) avait adopté une « Charte de la nature » et avait élaboré un programme d’actions conjointes des associations [14].

Parmi les orientations principales retenues dès le départ, figurait le principe de « l’intérêt général des équilibres biologiques [15] », déjà contenu dans le projet « Bétolaud » mais sa portée était étendue bien au-delà de l’espace rural. Il était considéré que la protection de la nature étant désormais hissée au rang d’un ministère de plein exercice, celle-ci devenait ipso facto d’utilité générale.

Un avant-projet de texte daté du 26 octobre 1972 traduisait ce principe dès l’article 1er : « La protection de l’espace naturel, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la conservation des ressources naturelles contre toutes les causes de dégradation qui les menacent sont d’intérêt général. Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit. Les activités publiques ou privées d’aménagement, d’équipement et de production doivent se conformer aux mêmes exigences ».

Mais cet avant-projet s’enrichissait aussi d’une disposition inédite directement issue des réflexions du cabinet de M. Poujade et de M. Blanc à partir des attributions du ministre [16] . L’article 15 disposait que « le ministre délégué est saisi pour avis, avant leur examen en Conseil d’Etat, des déclarations d’utilité publique visant des équipements ou des aménagements de production ou d’infrastructures :

-  qui sont susceptibles de porter atteinte dans une région considérée à la survie d’une espèce animale ou végétale, à la préservation d’un biotope présentant un intérêt scientifique particulier ;
-  ou qui sont de nature à compromettre l’équilibre biologique de la dite région ».

Les autres dispositions de cet avant-projet concernaient la protection des espèces végétales et animales sauvages par arrêtés ministériels ou préfectoraux, la rénovation des critères et de la procédure de classement et de gestion des réserves naturelles, l’institution d’une charte des réserves agréées et un régime de sanctions pénales.

Ce texte fournit le point de départ de rédactions successives qui conduiront jusqu’à celle qui sera déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale le 22 avril 1975. Il fut d’abord porté à la connaissance de six ministères lors d’une réunion tenue le 14 novembre 1972. Des consultations ministérielles élargies à 16 ministères furent ensuite organisées entre janvier et juin 1973 sur un nouveau texte.

Ces dispositions nouvelles, et particulièrement celles sur l’avis du ministre sur les DUP puis, plus tard, sur la disposition introduite à l’article 2 pour faire réaliser des études préalables à certains projets furent, c’est peu dire, mal accueillies par les ministères aménageurs et les maîtres d’ouvrage au prétexte qu’elles risquaient « d’interdire les grands travaux car les écologistes diraient toujours " non " » [17] . Les nombreux obstacles qu’elles rencontrèrent firent prendre du retard au texte. Il était prêt au début de 1974 dans les services [18] de la direction de la protection de la nature alors dirigée par M. Jean Servat depuis la réforme du ministère intervenue le 27 mars 1973. Le décès soudain du Président Pompidou, le 2 avril 1974, empêcha le projet d’aboutir.

L’article 2 était rédigé ainsi : « Les projets entraînant un changement notable du milieu ou de la destination du sol doivent être accompagnés d’une étude spéciale de leurs conséquences sur le patrimoine naturel dès lors qu’ils sont entrepris par une collectivité publique ou avec son approbation ou son concours financier. Un décret déterminera les modalités d’application du présent article. Il fixera notamment les conditions dans lesquelles l’étude requise sera prise en considération dans les procédures réglementaires existantes ou créera le cas échéant les procédures appropriées ».

Après l’élection du nouveau président de la République, M. Valéry Giscard d’Estaing et la formation du Gouvernement de M. Jacques Chirac, le dossier était repris successivement par M. Alain Peyrefitte, ministre des Affaires Culturelles et de l’Environnement, puis par M. André Jarrot, ministre de la Qualité de la vie. C’est lui qui déposa finalement le projet de loi devant l’Assemblée nationale, le 23 avril 1975.

De l’exposé des motifs, il ressortait :

-  que la loi doit préciser de façon formelle l’intérêt général que revêt la conservation de l’espace naturel, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques et la protection des ressources naturelles et doit, en conséquence, y subordonner toute intervention nouvelle dans le milieu naturel ;
-  la volonté de donner à la notion « d’équilibre biologique » une dimension fondamentale « d’intérêt général ».

Il était beaucoup attendu de l’introduction de cette disposition novatrice. Elle devait conduire les pouvoirs publics et les citoyens tout à la fois :

-  à une modification d’un état d’esprit ;
-  à une nouvelle approche des problèmes d’aménagement ;
-  à une plus grande détermination dans la mise en œuvre des mesures nécessaires à la préservation de l’espace naturel ;
-  à des actions particulières en faveur de la protection des espèces animales et végétales en voie de raréfaction.

Mais les articles 1er et 2 étaient en retrait au regard des versions antérieures :

- article premier : « La protection des espaces naturels, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la protection des ressources naturelles contre toutes les causes de dégradation qui les menacent sont d’intérêt général et s’imposent aux activités publiques ou privées ».

- article 2 : « Les travaux et projets d’aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d’approbation doivent respecter les préoccupations d’environnement. Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. Il fixe notamment les conditions dans lesquelles ces préoccupations sont prises en considération dans les procédures réglementaires existantes ».
L’absence de mention de l’obligation d’étude d’impact dans le corps de la loi, renvoyée dans un décret, l’absence de procédure d’agrément de réserves naturelles volontaires pour les propriétaires privés, l’absence de dispositions pour l’agrément des associations de protection de la nature déçurent beaucoup ces dernières. Leur fédération [19] s’activa pour obtenir de M. Roland Nungesser, le rapporteur à l’Assemblée Nationale qu’il réintroduise ces dispositions par amendement, ce qui, finalement, fut fait. Les discussions amenèrent aussi le Parlement à renforcer les dispositions prévues par le texte du Gouvernement dans les autres domaines, en particulier dans la protection des animaux domestiques et de compagnie en faisant de l’animal un être sensible.

Les débats à l’Assemblée Nationale et au Sénat se déroulèrent d’avril à juin 1976 alors que M. André Fosset, secondé par M. Paul Granet, secrétaire d’Etat, avait succédé à M. André Jarrot. Ils mobilisèrent de nombreux parlementaires, furent d’une haute tenue, dépassant souvent les clivages politiques.

Au final, le texte de loi a été voté à l’unanimité par les deux assemblées, moins une voix à l’Assemblée Nationale.

Au terme de cette histoire, il est tentant d’emprunter la conclusion à M. Robert Poujade, tant elle résume bien l’enjeu de cette loi : « Si l’on impose ces deux idées, la protection de la nature est d’intérêt général et tout projet doit être précédé d’une étude de ses conséquences sur la nature, nous sauverons encore beaucoup de paradis pour demain ».

Henri Jaffeux
Chargé de mission Biodiversité-Aires protégées (MEDD/ DNP)


[1Telle la loi du 21 avril 1906 organisant la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique

[2Seules existaient des réserves naturelles privées crées à l’instigation d’associations de protection de la nature : parmi celles-ci, la réserves des Sept-Iles en 1913, par la Ligue Française pour la Protection des Oiseaux et les réserves de Camargue en 1927 et du Néouvielle en 1936 par la Société Nationale de Protection de la Nature

[3Outre Yves Betolaud, la petite équipe se composait à partir de 1965 de deux ingénieurs des Eaux et Forêts : Bernard Fischesser et André Soubeiran

[4Ordonnance n° 58-1400 du 31 décembre 1958 abrogeant les articles 23 et 33 du code de l’urbanisme et de l’habitation et donnant aux fonctionnaires et agents contractuels de l’Administration forestière, le droit de constater certaines infractions.
Décret n° 58-1468 du 31 décembre 1958, relatif à la conservation et à la création d’espaces boisés dans les communes tenues d’avoir un plan d’urbanisme.
Décret n° 59-1059 du 7 septembre 1959 fixant les conditions d’application du précédent décret.
En 1967, il y avait 40 000 ha d’espaces boisés classés

[5Initialement appelé parc national de la Bérarde, puis du Haut Vénéon, il est l’ancêtre du parc national des Ecrins crée en 1974

[6Ce congrès émit un vœu en faveur de l’établissement ou de l’extension dans chaque pays des parcs nationaux. A cette occasion fut créée l’association des Parcs Nationaux de France et des Colonies

[7En 1937, une proposition de loi sur les parcs nationaux et les réserves naturelles avait été déposée par le député R. Sérot. En 1957 fut constituée l’association des Parcs naturels de France sous la présidence commune de G. Duhamel et de E. Claudius Petit. C’est au cours de cette réunion que fut exposée par André Prothin, directeur général de l’aménagement du territoire au ministère de la reconstruction et du logement, la conception des futurs parcs nationaux à la française avec leurs trois zones concentriques

[8Cette mission était composée du colonel Henri Beaugé et de trois ingénieurs des Eaux et Forêts : Yves Bétolaud, Jacques Thibaudet et Jean Servat. La Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale organisa un colloque fondateur du concept de parc naturel régional à Lurs, en Haute-Provence du 25 septembre au 1er octobre 1966. Les deux années suivantes, fonctionna une « école itinérante des PNR » pour la formation des futurs chargés de mission. De leurs missions dans 16 pays dont ils visitèrent les réalisations, ils tirèrent un important rapport, coordonné par Bernard Fischesser du CEMAGREF de Grenoble, qui fut transmis au Conseil de l’Europe

[9Il comportait environ 13 000 sites identifiés, décrits et cartographiés sous l’égide de commissions départementales installées à cet effet, dont 8700 sites à caractère biologique. Parmi ces derniers, 7000 furent retenus par le CERAFER de Grenoble chargé du dépouillement. En 1972, une circulaire de la direction générale de la protection de la nature demanda, à titre expérimental aux préfets de la Côt-d’Or, de l’Isère et des Pyrénées Orientales d’assurer la mutation du pré-inventaire en inventaire

[10De celle-ci sera issu le programme MAB (Man and Biosphere) lancé en 1971 dans le cadre de l’UNESCO et en particulier le réseau des réserves de la biosphère

[11Le Conseil d’Etat estima qu’il fallait agir par voie législative au motif que de telles dispositions conduisaient à ne plus devoir considérer les espèces animales res nullius et les espèces végétales res propria, mais comme patrimoine de la nation

[12La Société Nationale de Protection de la Nature diffusa 500 000 exemplaires d’un numéro spécial « Vanoise » du Courrier de la Nature

[13On prête à André Bettencourt, alors ministre de l’Aménagement du Territoire, l’origine de ce nom par allusion à la campagne des « cent fleurs »de la révolution chinoise, en 1957 [Le Ministère de l’Impossible, R. Poujade, 1975

[14Cette charte fut portée au débat politique des élections législatives de 1973 et de l’élection présidentielle de 1974. Philippe Saint-Marc avait été président de la Mission Interministérielle d’Aménagement de la Côte Aquitaine (MIACA) de 1966 à 1970

[15Ce principe a été inspiré par la loi du 6 août 1963 (Code forestier) et par une disposition introduite dans la loi de finances rectificative pour 1969 sur les défrichements (article 158-8 du Code forestier) [noté dans un mémorandum de la DGPNE du 11 août 1972 relatif au projet de loi sur la protection de la nature]

[16M. Blanc proposa au ministre d’inscrire dans la loi elle-même les bases de son décret d’attribution qui lui donnait compétence pour apprécier l’insertion des infrastructures et des grands aménagements de production

[17R. Poujade, Le Ministère de l’Impossible, 1975

[18M. Claude Fatoux, alors chef du service des parcs et réserves à la DNP, est l’un des principaux rédacteurs du texte de loi, jusqu’à son adoption en juillet 1976

[19La FFSPN présidée par le professeur François Ramade mobilisa une petite équipe composée de Michel Brosselin, Jean-Patrick Le Duc, Christian Garnier, Jean-Pierre Raffin pour sensibiliser les parlementaires à ces questions

Témoignage de Jean Pierre Raffin, secrétaire général (1972-1982) puis président (1982-1986) de la FFSPN

Pour avoir été nourri dès ma prime jeunesse par les ouvrages de la série des Beautés de la nature de Delachaux & Niestlé (Les Insectes de P-A. Robert, 1946 ; Les fleurs des eaux et des marais de H. Correvon, 1947 ; Les mammifères sauvages d’Europe de R. Hainard , 1948 ; Les papillons d’Europe de J-F. Aubert, 1949 ; La vie des oiseaux de P. Géroudet, 1951 ; etc.) puis, collégien, avoir fréquenté le laboratoire d’Ornithologie et de Mammalogie du Muséum national d’Histoire naturelle, dirigé alors par le Professeur J. Berlioz, et être devenu enseignant de Zoologie à la faculté des Sciences de Paris, j’étais, naturellement, prêt à m’engager pour répondre au propos du magistral « Avant que nature meure » de J. Dorst (1965). La lecture de cet ouvrage me conduisait alors à militer au sein de la Société Nationale de Protection de la Nature-SNPN puis de la Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature-FFSPN (maintenant surnommée France Nature Environnement) lors de sa création en 1968. L’une des étapes de ce militantisme sera marquée par un engagement associatif de plusieurs années pour que soit adoptée une loi sur la protection de la nature.

En effet, l’époque n’était pas faste pour le patrimoine naturel même si une loi sur les parcs nationaux votée en 1960 permettait la mise en place de protections sur des espaces privilégiés pour l’essentiel situés en haute montagne. La « nature ordinaire » était en butte à un déménagement du territoire où assèchements de zones humides, remembrements et arasements de haies, monocultures agricole et sylvicole, infrastructures linéaires auxquels venaient s’ajouter les pollutions multiples d’origine industrielle, agricole et urbaine et une chasse incontrôlée pesaient lourdement sur les possibilités de survie d’une diversité d’un monde vivant enchanteur.

Il fallait des règles, une loi, pour inverser un processus dû autant au mépris des décideurs à l’égard de ce qui mobilisait des personnes perçues comme de gentils poètes amateurs de petites fleurs et de papillons qu’à l’occultation de ce que ce que représentaient la diversité biologique et le fonctionnement des écosystèmes pour l’avenir des sociétés humaines. La loi de 1976 représentait donc pour la plupart de ses promoteurs associatifs un outil permettant d’agir pour le futur. Mais elle était aussi l’occasion de réflexions sur le fonctionnement de notre société ce qui conduira certains militants à s’engager ultérieurement dans le champ politique. Il est, en effet, apparu que bien des interlocuteurs politiques de tous bords rencontrés pour que débouche le projet de loi sur la protection de la nature reconnaissaient, en privé, le bien fondé des demandes et propositions associatives mais s’abritaient ensuite, pour ne point agir, derrière l’absence de pression politique.

Un parcours du combattant…

Il fallut près de 8 ans d’efforts entre l’évocation d’un projet de loi en 1968 et son adoption en juillet 1976. Le contexte était marqué notamment par l’intensification du Plan neige lancé en 1964 par des aménageurs qui ne pensaient que béton et artificialisation de la montagne (VI° Plan 1971-1975) ; le combat pour la défense du Parc national de la Vanoise (1969-1971) ; la candidature de René Dumont à l’élection présidentielle de 1974 ; le lancement du programme électronucléaire (1975) et la succession de 6 ministres en charge de la protection de la nature, avant et après la création du ministère du même nom (R. Poujade.1971). A signaler que dès le mois d’août 1969, M. Peronnet, député de l’Allier, avait demandé au ministre chargé du Plan et de l’Aménagement du Territoire, la création d’un Secrétariat d’Etat chargé de la Protection de la nature, ce à quoi il lui était répondu qu’une telle structure « qui superposerait une compétence de gestion aux attributions propres des différents ministère concernés ne paraît pas indispensable »… M. Peronnet sera un éphémère Secrétaire d’Etat chargé de l’Environnement auprès du ministre de la Qualité de la Vie en 1974.

Annoncé donc en septembre 1968 par la Délégation française à la Conférence inter gouvernementale sur les ressources de la biosphère organisée par l’Unesco à Paris, à laquelle je participais, un projet de loi « sur la protection de la flore et de la faune » suivra un parcours chaotique ( au point que nous l’appelions ce projet de loi, en novembre 1975, le monstre du Loch Ness : une loi dont on parle depuis longtemps mais que l’on ne fait qu’apercevoir »…) au gré des changements ministériels et des blocages divers de services « aménageurs » des ministères en charge de l’Agriculture, de l’Industrie, de l’Aménagement du Territoire, des Transports. Lors de l’AG de la FFSPN réunie à Chaumont, le 5 et 6 juin 1970, M. Duhamel, ministre de l’Agriculture, annonce qu’un projet de loi « est actuellement prêt à être soumis au Parlement », quelques jours avant que le Conseil des ministres n’adopte les 100 mesures pour l’environnement où il figure comme devant être déposé avant la fin de l’année. Il est évoqué dans le rapport d’activité pour 1971 du tout nouveau ministre en charge de la protection de la nature (R. Poujade). Mais il disparaît de l’horizon politique jusqu’à 1975 même si les services du dit ministère y travaillent et proposent différentes versions. En effet dans une de ces versions est introduite la notion d’étude d’impact : étude spéciale des conséquences sur le patrimoine naturel de projets « dès lors qu’ils sont entrepris par une collectivité publique ou avec son approbation ou son concours financier ». C’était un dispositif inacceptable pour les aménageurs de tous poils, publics ou privés, pour qui flore et faune sauvages et les milieux qui les abritent étaient le cadet de leurs soucis d’autant que certains ingénieurs bénéficiaient de primes et rémunérations accessoires calculées en fonction de l’importance des travaux pilotés ou accompagnés. Et puis la possibilité, par ailleurs, d’instaurer la protection d’espèces végétales et animales et de leurs milieux déplaisait fort à certaines instances agricoles et cynégétiques. Ce fut alors le blocage. Comme l’écrivait R. Poujade : « cette loi sur la protection de la nature, malgré tous les obstacles qu’on a dressé contre elle, par pusillanimité ou par myopie, était prête au début de 1974 » [1]. La FFSPN et notamment la SNPN et la LPO se mobilisent alors pour que le projet de loi sorte du placard. Au début de l’année 1975, F. Ramade, président de la FFSPN stigmatise publiquement le fait que « plus de quatre ans après la création d’un ministère de l’environnement (…), la dégradation du patrimoine naturel et du milieu urbain s’est de toute évidence aggravée. L’espace rural, le littoral, les montagnes, sont toujours livrés aux exactions des « aménageurs » tandis que s’accroissent la pollution de l’air et des eaux et qu’empirent les conditions de vie dans la cité ». Il s’insurge contre « l’ajournement perpétuel d’une législation générale qui permettrait une politique cohérente de conservation des ressources naturelles et leur utilisation rationnelle ».

Il n’est pas possible d’évoquer ici les nombreux aspects novateurs de la loi relative à la protection de la nature finalement votée en juillet 1976 et de certains de ses décrets d’application. Il faudrait traiter les multiples péripéties ayant précédé leur adoption notamment des points suivants : établissement de listes d’espèces protégées-même si du point de vue scientifique il eut mieux valu traiter des milieux (il faudra pour cela attendre la directive européenne de 1992 « Habitats-Faune-Flore ») ; réforme de la procédure de création de réserves naturelles ; possibilités d’instaurer des réserves naturelles volontaires ; introduction des arrêtés de biotope ; reconnaissance du statut « d’être sensible » aux animaux (mais uniquement ceux appropriés détenus en captivité) ; rénovation du Conseil National de Protection de la Nature et ouverture de différentes structures de concertation aux associations de protection de la nature ; agrément des dites associations et possibilités pour elles d’agir en justice (ce que demandait en 1972, M. Despax, professeur à la faculté de Droit et des Sciences économiques de Toulouse, président de la Société de Protection de la Nature Midi-Pyrénées, etc. [2].

On se limitera au cas de l’article 2 relatif à l’étude d’impact. Bien que le premier article de la loi ait prévu que la protection du patrimoine naturel était d’intérêt général, qu’il était du devoir de chacun d’y veiller et que les activités publiques et privées d’aménagement, d’équipement et de production devaient se conformer à ces exigences, inscrire ce généreux précepte de manière plus contraignante était une autre affaire. C’était donc affirmer la nécessité de produire une étude d’impact avant tout projet. Or la mention d’une étude d’impact qui figurait en 1974 a disparu du projet présenté par le gouvernement à l’Assemblée nationale le 27 avril 1976. Il est simplement fait mention que les travaux d’aménagement dus à une collectivité publique ou nécessitant une autorisation ou une décision d’approbation « doivent respecter les préoccupations d’environnement ». On ne peut être plus vague…Comment ? La chose est renvoyée à un décret en Conseil d’Etat…Au vu de ce recul, les associations de la FFSPN, se mobilisent pour que l’étude d’impact soit inscrite dans le projet de loi. Nous rencontrons les responsables des différents groupes politiques et le rapporteur du projet de loi, M. Nungesser, qui soutient notre demande. Mais M. Fosset, ministre de la Qualité de la Vie repoussera cette requête au motif qu’il s’agit là d’une disposition du domaine réglementaire. Il n’en reconnaitra pas moins, à plusieurs reprises, que l’étude d’impact devait « modifier en profondeur le processus de décision et le comportement des décideurs ». C’était déjà ce qu’écrivait en 1975, R. Poujade, le premier ministre en charge de la protection de la protection de la nature et de l’environnement rappelant une correspondance avec un responsable d’un syndicat des Ingénieurs des Ponts et Chaussée : « l’efficacité commandait que l’impact des grands projets sur l’environnement fut évalué et limité dès la conception de projets » (2) Il faudra que l’Assemblée nationale, dans un sursaut d’indépendance, vote un amendement de M. Mesmin [3] stipulant « Les études préalables à la réalisation d’aménagement ou d’ouvrages qui, par l’importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d’impact permettant d’en apprécier les conséquences » Le mot « préalable » a son importance. On le verra plus loin.

Un autre point nous avait mobilisé : la notion de compensation en cas de conséquences négatives d’un projet. Laissée de côté par l’Assemblée nationale, cette notion sera reprise sur suggestion de la FFSPN par le Sénat qui y adjoindra celle de l’incidence des travaux qui n’est pas forcément liée à leur importance. Ce dernier point sera repoussé par le ministre et finalement le Sénat ne retiendra que la compensation. Une fois de plus grâce à de multiples interventions de la FFSPN auprès de députés puis à un amendement de M. Mesmin la notion d’incidence sera reprise par l’Assemblée nationale en seconde lecture. Ce député reviendra à la charge au printemps 1977, s’étonnant auprès de M. d’Ornano, alors ministre de la Culture et de l’Environnement que d’après ses informations le décret d’application de l’article 2 semblait quelque peu s’écarter de l’esprit de la loi votée.

De cette période j’ai gardé le souvenir d’une course où, jusqu’aux derniers instants, il fallait rencontrer des parlementaires influents et les convaincre du bienfondé de nos réflexions. Ensuite le constat de séances parlementaires dans des hémicycles quasi vides où le sort d’amendements obtenus après moult efforts se jouait à quelques voix près était quelque peu désespérant. En effet, si les déclarations d’intention des divers groupes parlementaires étaient, dans leur ensemble, remplies des meilleures intentions, les discussions en séance, n’avaient, par l’absentéisme du plus grand nombre, guère montré une adhésion à la hauteur des proclamations. Le texte définitif, s’il ne comblait pas toutes nos attentes à cause de certaines imprécisions ou lacunes, n’en était moins l’outil qui nous permettrait d’agir dans un domaine légal, ce qui n’était pas le cas jusqu’alors.

Enfin une loi, mais quels décrets d’application ?

Mais nous n’étions cependant qu’à mi-chemin avant de pouvoir utiliser l’outil. Il restait à obtenir les décrets d’application car une loi sans décrets (spécialité française) ne pèse que les quelques grammes du papier sur lequel elle est inscrite (15 pages pour la loi du 10 juillet 1976). Le parcours du combattant pour disposer d’un outil opérationnel était encore devant nous…
Le 17 mai 1976, M. Fosset déclarait « tous les décrets doivent être publiés - c’est un engagement que prend le gouvernement - si possible- avant la discussion budgétaire - en tout
cas avant le 31 décembre 1976 ». Le 25 octobre, M. Ramade, président de la FFSPN, accompagné de M. Brosselin et du signataire de ces lignes, nous rencontrons M. Ansquer, nouveau ministre de la Qualité de la Vie. Il nous assure que les décrets vont sortir très prochainement. Mais l’année 1976 s’achèvera sans qu’aucun décret n’ait été publié…Il faudra attendre, en fait, après plusieurs interventions de parlementaires mobilisés par la FFSPN, le mois de juillet 1977 pour que sorte un premier décret (agrément des associations).
Pour revenir à celui (décret du 12 octobre 1977) concernant l’article 2 ci-dessus évoqué, les services des ministères aménageurs réussirent, dans les conditions suivantes, à ce que le décret contourne la loi votée.

M. Fosset, ministre de la Qualité de la Vie, avait bien précisé en avril et mai 1976, que l’étude d’impact devait « modifier en profondeur le processus de décision et le comportement des décideurs ». C’était là une conséquence logique de l’article 1 de la loi qui sera votée et qui stipule : « Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit. Les activités publiques ou privées d’aménagement, d’équipements et de production doivent se conformer aux mêmes exigences ».

L’article 2 stipulait que les études préalables aux projets d’aménagement devaient comporter une étude d’impact. C’était intolérable pour les ministères aménageurs qui obtinrent que l’étude d’impact soit produite non pas au début de la procédure et permette ainsi l’analyse des incidences et donc l’élaboration de variantes pour compenser les effets dommageables mais à la fin du processus de décision, lors de l’enquête publique, c’est-à-dire une fois que le processus était bouclé. Ce décret comportait, par ailleurs, une disposition renvoyant son application pour les projets de centrales nucléaires au 1er janvier 1978, permettant ainsi à certaines installations nucléaires d’échapper à l’étude d’impact…

En rencontrant, les 19 septembre 1978 et 7 mai 1979, MM. d’Ornano, ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie et Delmas son secrétaire d’Etat, des responsables de la FFSPN dont j’étais faisaient, à nouveau, valoir que l’étude d’impact arrivant trop tard, il était inévitable que ceux qui avaient élaboré un projet, pendant plusieurs années, refusent des remarques qui eussent pu être intégrées lorsque le champ des possibles était encore ouvert. C’est ce qu’avaient préconisé tant M. Poujade que M. Fosset. Faute de cela, il ne restait plus à ceux qui étaient consultés lors de l’enquête publique que la résignation ou la violence. Cette remarque présentée à M. d’Ornano qui avait la possibilité, par un nouveau décret, de revenir à l’esprit initial de la loi n’eut aucune suite. Est-ce parce que les services de M. d’Ornano jadis ministre en charge l’Industrie avaient été parmi les plus hostiles à l’étude d’impact ?

On aurait pu penser que la loi du 12 juillet 1983, dite loi Bouchardeau relative à la démocratisation des enquêtes publiques remette sur les rails ce qui avait été détourné en 1977. Il n’en fut rien. Se posaient également la question du choix des commissaires enquêteurs désignés par le président du tribunal administratif ou son délégué. Dressant un bilan de cette loi à la demande de M. Barnier, ministre de l’environnement, qui déclarait en en juillet 1993 : ”je regrette le manque de transparence des enquêtes publiques et je ferai en sorte que dans les années qui viennent, elles ne soient plus des alibis faute de quoi les gens n’auront plus confiance et on ne pourra plus rien faire dans ce pays “, Mme Bouchardeau, ancienne ministre de l’environnement constatait en décembre de la même année que le choix des commissaires enquêteurs ne correspondait pas aux attentes de la société et qu’il était souhaitable qu’il y ait des commissions d’enquêtes plutôt que des commissaires enquêteurs seuls.

Comme le fera remarquer le rapport du préfet Bernard sur les zones humides [4] quelle qu’ait été la qualité de nombreuses études d’impact montrant l’importance des effets négatifs de travaux prévus sur ces milieux, il n’en a pas été tenu compte dans la décision finale. Cela signifie, entre autres, que les commissaires enquêteurs étaient restés indifférents à ces impacts.
Une analyse, que j’avais réalisée en 2002, sur la composition de 245 commissions d’enquêtes réunies les années précédentes montrait que sur 676 commissaires titulaires (637 hommes et 39 femmes), majoritairement retraités (71%) : 45 % étaient ingénieurs ; 13%, cadres administratifs , 11% , policiers ou militaires, 7% , géomètres, 6%, architectes et urbanistes ; 3% enseignants du secondaire ; 3%, scientifiques ou membres de l’enseignement supérieur ; 2%, magistrats, ; 1%, responsable d’association de défense de l’environnement et 9%, divers ( médecin, agent immobilier, assureur, agriculteur, avocat, etc.). Les catégories socio-professionnelles prédominantes appartenaient à « l’establishment » proposant les projets soumis à enquête (certaines commissions ne comportent même que des ingénieurs) et liées (esprit de corps) aux promoteurs publics ou privés des opérations projetées et apparaissaient peu sensibles aux questions d’environnement. Cela reflétait parfaitement les conclusions de Pierre Lascoumes [5] à propos des commissaires enquêteurs d’origine associative dans le domaine de la protection de la nature et de l’environnement : « bien que nombre d’entre eux soient régulièrement inscrits sur la liste dressée par département et même s’ils sont professionnellement qualifiés pour analyser le problème en cause, une connivence générale existe entre préfecture et tribunal administratif pour écarter presque systématiquement les candidats ayant un tel profil ».

Les propos de M. Fosset devant l’Assemblée nationale le 27 avril 1976 selon lesquels le Gouvernement estimait qu’il fallait prendre le parti d’associer les associations de protection de la nature « à un certain nombre d’organismes dans lesquels il nomme des personnalités qualifiées qui s’intéressent à l’environnement » semblent bien lointain lorsque l’on constate comment les intentions généreuses du législateur ont pu être dévoyées au fil du temps dans leur traduction réglementaire.

Quel bilan ?

Bien entendu d’autres dispositions de la loi de 1976 n’ont pas subi les mêmes avanies et à part la question de la procédure étude d’impact-enquête publique, elle a doté le monde associatif de leviers pour que soient réellement prises en compte les conditions de maintien de notre patrimoine naturel et de son évolution. Mais un levier n’a d’efficacité que s’il est utilisé et c’est à l’honneur du monde associatif d’avoir été un acteur majeur dans les différents secteurs de la protection de la nature : recueil de données naturalistes (au moment où les organismes de recherche et les universités délaissaient les sciences de terrain pour la biologie moléculaire), sensibilisation et pédagogie parce que l’Education nationale a longtemps fait défaut, gestion d’espaces naturels, restauration de populations ou peuplements en déclin, concertation avec les décideurs de tous ordres, contestation et utilisation des outils juridiques là où les pouvoirs publics préféraient satisfaire des intérêts particuliers plutôt que l’intérêt général, etc.

Sans la loi de 1976 et avant l’adoption des directives « Oiseaux » de 1979 et « Faune, flore, habitats » de 1992 et d’autres lois sur la montagne et le littoral notre patrimoine naturel ne serait pas ce qu’il est aujourd’hui. Mais il faut bien convenir qu’à côté de réussites incontestables pour des espèces spectaculaires et divers milieux, le tissu de la nature ordinaire continue de s’effilocher. Des espèces de flore (plantes messicoles par exemple) et de faune (comme certains insectes, amphibiens ou passereaux) encore banales dans les années 1970 ne le sont plus. La loi sur la biodiversité promise en 2012 par le Président F. Hollande, arrivée en discussion au Parlement en 2015, encore en discussion lors que ces lignes sont écrites, sera-t-elle à même de répondre aux lacunes de l’application de la loi de 1976 ?


[1Le Ministère de l’impossible. Calmann-Levy.1975

[2Cf. les articles « Loi sur la protection de la nature » publiés dans les n° 38 (juillet-août 1975), 43-44-45 du Courrier de la Nature de mai-juin, juillet août et septembre-octobre 1976

[3M. Georges Mesmin, député centriste, était un homme avec qui j’entretenais d’excellents rapports depuis plusieurs années, mobilisé sur les questions d’environnement. Il nous aidera beaucoup pour améliorer le projet gouvernemental

[4Les zones humides. Comité interministériel de l’évaluation des politiques publiques. Premier Ministre-Commissariat au Plan. Rapport d’évaluation. La Documentation Française.1994

[5L’éco-pouvoir : environnement et politique. La Découverte 1994

1976-2006 : 30 années de protection de la nature

En 2006, trente ans après l’adoption de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, le ministère de l’Écologie et du Développement Durable, d’un côté, la Société Française pour le droit de l’environnement, de l’autre, organisèrent des journées commémoratives de cet anniversaire. La même année, se tint également au Sénat des assises « Ensemble pour la biodiversité ».
L’ouvrage ci-joint regroupe les actes de ces trois manifestations.
En voici le sommaire.

12 octobre 2006. 30 ans de protection de la nature. SFDE, Strasbourg.

P. 5 Avant propos de Michel Durousseau, Denis Delcour et Fabienne Keller

I - HISTOIRE ET CONCEPT

P. 12. De la protection implicite à la protection intégrée. Jérôme Fromageau
P. 18. Que reste-t-il des principes de la loi loi du 10 juillet 1976 ? Jean Intermaier
P. 29. Les silences de la loi du 10 juillet 1976. Sylvie Caudal-Sizaret

II - LA PROTECTION DES ESPACES ET DES MILIEUX

P. 46. Variations autour de la notion d’espèce protégée. Philippe Billet
P. 59. La protection pénale des milieux et des espèces. Véronique Jaworski
P. 68 À la recherche d’un statut juridique de l’animal. Marie-Pierre Camproux-Duffrène

III - LES OUTILS SPÉCIAUX POUR LA PROTECTION DE LA NATURE

P. 81. La « territorialisation » de la protection des milieux naturels. Chantal Cans
P. 97. La régionalisation des réserves naturelles. Michel Durousseau
P. 115. L’arrêté de protection de biotope a-t-il fait ses preuves ? Sandrine Bélier
P. 132. Les prérogatives confiées aux associations. Xavier Braud
P. 145. REGARDS CROISÉS : 30 ANS APRÈS, QUELLES PERSPECTIVES POUR LES ACTEURS DE LA PROTECTION DE LA NATURE ? François Letourneux, Henri Jaffeux, Frédéric Deck, Adrien Zeller, Thierry Gless

14 novembre 2006. Journée anniversaire de la loi de 1976. MEDD, Paris

P. 169 Ouverture et introduction par Hugues Bousiges et Henri Jaffeux
P. 174 Contexte, genèse et philosophie de la loi du 10 juillet 1976. Jean Servat
P. 180 Analyse de la SFDE. Michel Durousseau
P. 191 La prise en compte de la nature dans la société. Maurice Wintz

PREMIÈRE TABLE RONDE : QUEL BILAN 30 ANS APRÈS ?

P. 194 Rétrospective 1976-2006. Michel Badré

Regards croisés des acteurs

P. 207 L’agriculture. Rémi Bailhache
P. 210 Le scientifique. Jacques Blondel
P. 213 Le maître d’ouvrage. Jean-Jacques Bour
P. 215 Les associations de protection de la nature. Philippe Lebreton, J. P. Raffin
P. 223 Le juge de tribunal administratif et les études d’impact. Patrick Mindu
P. 228 L’élu
P. 230 Le journaliste. Claude-Marie Vadrot
P. 232 Clôture de la table ronde

DEUXIÈME TABLE RONDE : L’HÉRITAGE DE LA LOI DE 1976 À L’HEURE DE L’EUROPE ET DES PERSPECTIVES ENVIRONNEMENTALES GLOBALES DU XXème SIECLE

P. 234 Les enjeux et les moyens. Lucien Chabason
P. 238 Point de vue du secrétaire exécutif de la convention sur la biodiversité. Ahmed
Djoghaf
P. 241 Point de vue de la Commission européenne. Ladislav Miko
P. 246 Point de vue d’un expert de la biodiversité. Robert Barbault
P. 249 Point de vue d’une ONG héritage et perspectives. Bernard Cressens
P. 252 Point de vue d’un acteur économique. Laurent Piermont
P. 255 Point de vue d’un spécialiste du droit de l’environnement. Jean Untermaier
P. 258 Clôture de la journée anniversaire. Jean-Marc Michel
P. 262 Synthèse des débats. Étudiants de l’université Paris 7
P. 274 La loi sur la protection de la nature : une longue histoire. Henri Jaffeux
P. 284 Fiches techniques. Services du MEDD

15 novembre 2006. Assises pour la biodiversité au Sénat

P. 300 Ouverture. Témoignages de ministres
P. 301 L’enjeu d’une nouvelle approche pour la biodiversité. Jean-François Legrand,
Marie Blandin, Hubert Reeves
P. 305 Biodiversité : les nouveaux enjeux du « ménagement de la nature » Bernard
Chevassus Au Louis
P. 309 Les 30 ans de la loi de 1976 sur la protection de la nature. Jean-Marc Michel

PREMIÈRE TABLE RONDE - AGIR : DU NATIONAL AU LOCAL ET DU LOCAL AU NATIONAL

P. 311 La biodiversité dans l’action d’une région et d’un département. Pascal
Dacheux, Jérôme Bignon
P. 314 Quel rôle pour l’État ? Patrick Hubert
P. 317 Débat et commentaires de deux témoins : Alain Bougrain-Dubourg, Paul Raoult
P. 328 Biodiversité et aménagement du territoire. Geneviève Gaillard
P. 330 L’agriculteur gestionnaire et possible partenaire de la biodiversité. Nicolas
Supiot, Bernard Guidez
P. 335 Débat et commentaires de deux témoins : Philippe Richert, François
Letourneux

TROISIÈME TABLE RONDE - L’ÉCONOMIE POUR LA BIODIVERSITÉ

P. 339 Économie et biodiversité : les enjeux. Jacques Weber
P. 342 Exemple d’intégration de la biodiversité dans une entreprise. Alexandra
Fresneau
P. 342 Droits privés et économie au service de la biodiversité. Patricia Savin
P. 345 Financer durablement la biodiversité. Laurent Piermont
P. 347 Débat et commentaires de deux témoins : Guy Hascoet, Sylvie Benard

ENSEMBLE POUR LA BIODIVERSITÉ

P. 352 Point de vue d’un « sage ». Bruno Latour
P. 354 Agir ensemble, l’engagement des élus et des associations. Christophe Aubel,
Jean-François Legrand, Marie Blandin, Hubert Reeves
P. 357 Déclaration de clôture
P. 358 Comité pour la biodiversité et le patrimoine naturel

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  Ouvrage des commémorations du trentième anniversaire de l’adoption de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature